Иван Климович: «В публичных отчётах правоохранители используют только 9% криминальной статистики!»



Сопротивление - Правозащитное движение

Иван Климович, юрист Фонда поддержки пострадавших от преступлений

Как выглядит современная криминальная статистика? Какие данные собирают и анализируют правоохранительные ведомства? И, самое главное, насколько эти данные важны для общества? Юрист Фонда поддержки пострадавших от преступлений Иван Климович провёл масштабное исследование. Он считает, что официальные статистические данные не позволяют создать целостную картину о состоянии преступности и работе правоохранительных органов в России. А без этого говорить об открытости всей уголовно-правовой системы не приходится.

Иван Климович, юрист Фонда поддержки пострадавших от преступлений:

Как показать состояние дел, опираясь на данные статистики и при этом составить положительный образ? Очень просто – покажите те цифры, которые вам подходят. Или как говорят за океаном — статистике можно доверять лишь тогда, когда вы сами ею манипулируете.

Нет смысла упираться в дискуссию о правдивости статистики, так как многие могут согласиться с тезисом, о том что, статистика может доказать как правду, так и противоположную точку зрения, или многие также могут согласиться с тем, что только цифры сильнее факта.

В этой статье, не опираясь на непосредственно статистические данные, мы поговорим о реальном состоянии криминальной статистики в России, и скорее подтвердим довод о составлении положительного образа работы правоохранительных органов за счет публикации удобных данных. А также посмотрим на реальные показатели открытой криминальной статистики, которую публикует Генеральная прокуратура РФ, исходя из общего количества собираемой информации.

Есть такой демократический принцип соответствующего политического режима, как гласность. Гласность, исходя из общеправового толкования — это максимальная открытость тех или иных общественно значимых процедур и процессов, в том числе информация о деятельности органов представительной и исполнительной власти, судов, органов местного самоуправления, порядка избрания или формирования соответствующих органов, обсуждения законопроектов, разрешения различных споров, функционирования общественных объединений и т.д. и естественно широкое информирование об этом граждан. Вот и складывается из всего этого правило, открытость государства — это, прежде всего, вопрос доверия общества, граждан к органам власти.

Сегодня статистика является инструментом официальной государственной политики. При этом обеспечение публичности данных является одной из проблемных областей всей правоохранительной деятельности, поскольку мы видим лишь фрагменты собираемой статистической информации, не позволяющие в полной мере понять и оценить работу правоохранительной системы, в том числе по субъектам федерации и муниципальным образованиям, сравнить их между собой, сопоставить с особенностями регионов.

Неправильный посыл в понимании самой сути доступности информации, находящейся в распоряжении органов власти и местного самоуправления и отсутствие ясности относительно способов предоставления «публичных данных», формирует обратный процесс от открытости к закрытости официальной статистической информации о преступлениях. Силовые ведомства не хотят публиковать информацию, даже если публикация этой информации не несет никаких рисков. Правоохранительные органы скорее декларируют свою открытость, активизируя работу пресс-служб и заполняя информационное пространство отдельными новостями, в основном направленными на формирование позитивной картины о своей работе. Информация, которая позволила бы провести объективный анализ работы силовых ведомств, практически не публикуется.

В начале февраля 2011 года в ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» было внесено изменение, в соответствии с которым, Генеральную прокуратуру Российской Федерации наделили полномочиями по ведению государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора, а также установлению единого порядка формирования и представления отчетности в органах прокуратуры.

В настоящее время Генеральная прокуратура РФ на Информационно-аналитическом портале правовой статистики (crimestat.ru) публикует для открытого доступа официальную статистическую информацию, сбор которой проходит в соответствии с утвержденными формами федерального статистического наблюдения: № 2-ЕГС, № 4-ЕГС. При этом, используются показатели, рассчитанные на основе не всех данных, указанных в этих формах, а лишь на некоторых элементах.

Указанные формы отчета предлагают нашему вниманию отдельный пласт статистической информации, которая, безусловно, интересна в теоретических и практических целях.

Остановимся на вопросе о том, что представляют из себя эти формы, кто их формирует и чем их наполняют.

В одном из своих выступлений первый заместитель Генерального прокурора Российской Федерации А.Э. Буксман констатировал, что статьей 51 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» на Генеральную прокуратуру Российской Федерации возложена обязанность ведения правовой статистики. Необходимость передачи этой работы именно органам прокуратуры вполне обоснованна. Осуществляя надзор за процессуальной деятельностью правоохранительных органов, прокурор непосредственно не расследует уголовные дела, не осуществляет рассмотрение поступивших заявлений и сообщений о преступлениях, а, следовательно, не заинтересован в искажении статистических данных о результатах этой деятельности.

Соответственно конечным получателем криминальной статистики является Генеральная прокуратура РФ, в частности Главное организационно-аналитическое управление, которое обеспечивает автоматизированную обработку поступающих отчетов и выдачу сводной статистической информации по Российской Федерации.

Собирают исходную (первичную) информацию правоохранительные органы, на которые уголовно-процессуальным законном возложены обязанности по принятию и рассмотрению заявлений о преступлении и по предварительному расследованию уголовных дел по формам предварительного следствия и дознания. В частности это СК РФ, МВД РФ, МЧС, ФСБ, ФТС, ФССП, ФСИН.

Указанные отчеты формируются по 7 формам федерального статистического наблюдения, которые разрабатываются и утверждаются отдельными приказами Генеральной прокуратуры РФ.

Приказ Генпрокуратуры России от 02.07.2012 N 250 (ред. от 27.06.2016) «Об утверждении форм федерального статистического наблюдения N 1-ЕГС, N 2-ЕГС, N 3-ЕГС, N 4-ЕГС»;

Приказ Генпрокуратуры России от 20.02.2015 N 83 «Об утверждении и введении в действие форм федерального статистического наблюдения N 1-Е «Сведения о следственной работе и дознании» и N 1-ЕМ «Сведения об основных показателях следственной работы и дознания»»;

Приказ Генпрокуратуры России от 27.02.2015 N 89 «Об утверждении и введении в действие формы федерального статистического наблюдения N 2-Е «Сведения о рассмотрении сообщений о преступлении»».

Важно заметить, что на момент написания данной статьи (март 2017 г.) каких-либо изменений или дополнений в данные приказы не вносилось, однако изменения необходимы в виду упразднения Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и передаче её функций в МВД России.

Ниже посмотрим на примерное содержание каждой из форм:

Первые четыре формы федерального статистического наблюдения утверждены одним приказом Генпрокуратуры России от 02.07.2012 № 250 (ред. от 27.06.2016) «Об утверждении форм федерального статистического наблюдения № 1-ЕГС, № 2-ЕГС, № 3-ЕГС, № 4-ЕГС».

Форма федерального статистического наблюдения № 1-ЕГС «Единый отчет о преступности» (формируется два раза в год)

Состоит данная форма из 21 раздела, которые соответствуют главам особенной части уголовного кодекса РФ, кроме первого и последнего разделов. В первом разделе заполняются суммированные показатели, отдельно по каждому правоохранительному органу, а в последнем заполняют количественные показатели преступлений, квалифицируемых по статьям УК РСФСР и статьям УК РФ, утративших силу в связи с принятием нового закона, усиливающего ответственность или иным образом ухудшающего положение лица. Соответственно данная форма состоит из 370 строк и 10 граф предназначенных для заполнения. В общей сложности данная форма содержит в себе 3700 пунктов статистических показателей.

(изображения кликабельны)

— Раздел 1. Общие сведения о состоянии преступности по субъектам регистрации, т.е. по правоохранительным органам.
— Раздел 2. Преступления против жизни и здоровья (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 3. Преступления против свободы, чести и достоинства личности (Ст.ст. 126 – 130 УК РФ)
— Раздел 4. Преступления против половой неприкосновенности и половой свободы личности (Ст.ст. 131 – 135 УК РФ)
— Раздел 5. Преступления против конституционных прав и свобод человека и гражданина (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 6. Преступления против семьи и несовершеннолетних (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 7. Преступления против собственности (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 8. Преступления в сфере экономической деятельности (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 9. Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 10. Преступления против общественной безопасности (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 11. Преступления против здоровья населения и общественной нравственности (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 12. Экологические преступления (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 13. Преступления против безопасности движения и эксплуатации транспорта (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 14. Преступления в сфере компьютерной информации (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 15. Преступления против основ конституционного строя и безопасности государства (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 16. Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 17. Преступления против правосудия (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 18. Преступления против порядка управления (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 19. Преступления против военной службы (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 20. Преступления против мира и безопасности человечества (Ст.ст. 105 – 125 УК РФ)
— Раздел 21. Итоговый

Форма федерального статистического наблюдения № 2-ЕГС «Сведения о лицах, совершивших преступления» (формируется два раза в год)

Форма состоит из трёх разделов, в которых 6593 пунктов статистических показателей.

Раздел 1. Сведения о возрастном, образовательном составе лиц, совершивших преступления.

В этом разделе содержится 28 граф и 176 строк (4928 пунктов статистических показателей).

 

Раздел 2. Сведения о социальном составе лиц, совершивших преступления.

В данном разделе 9 граф и 176 строк (1584 пункта статистических показателей)

 

Раздел 3. Сведения о количестве выявленных лиц, совершивших преступления.

В этом разделе 9 граф и 9 строк (81 пункт статистических показателей)

 

Форма федерального статистического наблюдения № 3-ЕГС «Сведения о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях» (полугодовая)

Данная форма состоит из 7 разделов и включает в себя 13173 пункта статистических показателей.

Раздел 1. Сведения о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях (16 граф и 123 строки)

 

Раздел 2. Сведения о расследованных преступлениях, совершенных отдельными категориями лиц (13 граф и 123 строки)

 

Раздел 3. Сведения о нераскрытых преступлениях прошлых лет (7 граф и 24 строки)

 

Раздел 4. Сведения о количестве потерпевших (16 граф и 47 строки)

 

Раздел 5. Сведения о преступлениях, совершенных в отношении несовершеннолетних (40 граф и 43 строки)

 

Раздел 6. Сведения о преступлениях, совершенных в отношении социально незащищенных слоев населения (26 граф и 45 строк)

 

Раздел 7. Сведения о преступлениях, совершенных лицами, занимающими должности в правоохранительных (правоприменительных) органах (69 граф и 84 строки)

Форма федерального статистического наблюдения № 4-ЕГС «Сведения о состоянии преступности и результатах расследования преступлений» (ежемесячная)

Данная форма состоит из 8 разделов и включает в себя 3380 пунктов статистических показателей.

Раздел 1. Общие сведения о состоянии преступности (24 графы и 23 строки)

Раздел 2. Сведения о зарегистрированных, раскрытых и нераскрытых преступлениях (13 граф и 145 строк)

Раздел 3. Общие сведения о выявленных и предварительно расследованных преступлениях субъектами регистрации (16 граф и 30 строк)

Раздел 4. Сведения о преступлениях, совершенных отдельными категориями лиц (по расследованным преступлениям) (10 граф и 5 строк)

Раздел 5. Сведения о преступлениях, совершенных иностранными гражданами и лицами без гражданства, а также в отношении иностранных граждан (2 граф и 6 строк)

Раздел 6. Сведения о лицах, совершивших преступления (3 графы и 19 строк)

Раздел 7. Сведения о зарегистрированных и предварительно расследованных преступлениях в отчетном периоде, совершенных в общественных местах и на улицах, а также на дорогах, трассах вне населенных пунктов (8 граф и 15 строк)

Раздел 8. Сведения о преступлениях, укрытых субъектами регистрации (17 граф и 16 строк)

Также отдельным приказом утверждена форма федерального статистического наблюдения № 2-Е «Сведения о рассмотрении сообщений о преступлении» (Приказ Генпрокуратуры России от 27.02.2015 № 89 «Об утверждении и введении в действие формы федерального статистического наблюдения № 2-Е «Сведения о рассмотрении сообщений о преступлении»). Сведения в данную форму вносятся должностными лицами СК, МВД, ФСБ, ФТС, ФССП, МЧС и ФСИН. Отчеты составляются на всех уровнях, а также формируется каждым ведомством самостоятельно по своему разделу. Отчет подписывается руководителем следственного органа (подразделения), органа (подразделения) дознания и представляется соответствующему надзирающему прокурору. Если формы федерального статистического наблюдения № 1-ЕГС, № 2-ЕГС, № 3-ЕГС, № 4-ЕГС представляются в обобщенном виде независимо от субъекта сбора информации, то в форме федерального статистического наблюдения № 2-Е есть четкое разделение на субъекты сбора. Связанно это с необходимостью разделения информации о преступлениях по компетенции и подследственности. Соответственно если в правоохранительном органе нет следственного подразделения или подразделения дознания или расследование определенного состава преступления, непосредственно имеющего отношение к компетенции данного органа, но неуполномоченного ст. 151 УПК РФ на проведение предварительного расследования или дознания такого преступления, в заполняемой форме могут отсутствовать графы 16 или (и) 17 ниже приведенной таблицы.

Всего данная форма, по сумме субъектов сбора содержит в себе 7382 пункта статистической информации, включая 378 пунктов предоставлявшихся упраздненной ФСКН России.

— № 1-Е «Сведения о следственной работе и дознании» (полугодовая) 4030 пунктов статистической информации;
— № 1-ЕМ «Сведения об основных показателях следственной работы и дознания» (ежемесячная) 826 пунктов статистических показателей;

Для наглядности отмечу, что общее количество собираемых пунктов статистической информации составляет примерно 37,5 тыс. А в публикуемой на crimestat.ru форме федерального статистического наблюдения № 4-ЕГС содержится 3,3 тыс. пунктов. Соответственно для всеобщего обозрения представляется лишь 9% от общего количества.

Также необходимо прояснить ситуацию с представлением статистических показателей на местах. Формы федерального статистического наблюдения представляют собой сбор информации по субъектам Российской Федерации, т.е. мы не можем изучить статистику, которая формируется например в районном отделе полиции.

Связанно это с тем, что данная статистика является первичной информацией, так как именно на ее основе формируются данные по субъектам. В соответствии со ст. 9 Федерального закона от 29.11.2007 № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации», первичные статистические данные, содержащиеся в формах федерального статистического наблюдения, являются информацией ограниченного доступа и не подлежат разглашению (распространению и (или) предоставлению) и используются только в целях формирования официальной статистической информации.

Но системного опубликования официальных статистических данных, которые позволили бы создать цельную картину о состоянии преступности и работе правоохранительных органов, не происходит. Без этого говорить об открытости сложно – мы всегда можем предположить, что для озвучивания в отчете перед населением выбирается наиболее положительная информация.

В предоставляемой прокуратурой информации отсутствуют данные о состоянии преступности на уровне муниципальных районов и городских округов, отсутствует детальная официальная статистика рассмотрения сообщений о преступлениях на всех уровнях, в неполном объеме публикуются данные о работе следователей, органов дознания и прокуратуры.

Отдельный интерес для Фонда поддержки пострадавших от преступлений представляет информация, предоставляемая субъектами сбора статистической информации в соответствии с приказом Генпрокуратуры России от 27.02.2015 № 89 «Об утверждении и введении в действие формы федерального статистического наблюдения № 2-Е «Сведения о рассмотрении сообщений о преступлении», а также Инструкции по составлению отчетности по форме федерального статистического наблюдения N 2-Е», которая, в том числе, включает в себя показатели общего количества поступивших сообщений о преступлении и принятым по ним процессуальным решениям. Однако, данная информация не публикуется даже обобщенно. Причины не предоставления данной информации для широкого круга лиц в законодательстве отсутствуют, более того, ни одна из юридических информационных систем также не содержит какой либо информации, объясняющей отсутствие этой статистики. Тем более, что определенная часть информации, собираемой в соответствии с данным приказом, публиковалась правоохранительными органами вплоть до марта 2015 года.

В связи с отсутствием в открытом доступе полных статистических данных «криминальной» статистики Фонд поддержки пострадавших от преступлений обратился к Генеральной прокуратуре Российской Федерации с просьбой разъяснить данный вопрос. В ответе на данный запрос было указано, что «По мнению правоохранительных органов Российской Федерации, которые составляют статистические отчеты, публиковать в полном объеме в открытом доступе сводные статистические отчеты по формам федерального статистического наблюдения нецелесообразно, поскольку понимание и правильное использование содержащихся в них сведений предполагает владение методологией формирования отдельных взаимосвязанных статистических показателей».

Данный ответ не укладывается в логику опубликования данных содержащихся в форме № 4-ЕГС. Получается, что для опубликования данных формы № 4-ЕГС не нужно владеть «методологией формирования отдельных взаимосвязанных статистических показателей», а для всех остальных форм нужно. Что тут можно добавить…

Несправедливым будет не отметить, что в своем ответе Генеральная прокуратура Российской Федерации отмечает, что в случае необходимости для получения интересующих нас статистических показателей необходимо обращаться с запросом в правоохранительные органы Российской Федерации. Здесь я могу только сослаться на ст. 8 Федерального закона от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации», в соответствии с которой не может быть ограничен доступ, в том числе, к информации о деятельности государственных органов (за исключением сведений, составляющих государственную или служебную тайну).

ФПП